今年1月，国家发展改革委、国家数据局印发《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《实施规范》），对公共数据授权运营提出详细要求。在国家数据主管部门发文的前后一段时间，各地也密集出台了公共数据授权运营的制度文件。截至5月18日，全国有11个省份和至少28个副省级以下城市公开印发正式印发公共数据（资源）授权运营管理制度文件，8个省份对正在编制的制度文件公开征求了意见。通过对各地的文件的分析，发现各地的公共数据授权运营模式存在较大差别。《实施规范》明确定义了三种授权运营模式，分别是整体授权、分领域授权和依场景授权。

笔者对各地文件进行了初步梳理，整理了这三种授权模式在各地政策实践中的具体情况。

一、整体授权

整体授权，就是一级政府（或者一级政府的数据主管部门）将本级政府的公共数据整体授权给运营机构进行加工运营，形成可以向市场供给的公共数据资源。

整体授权模式下，行业部门的数据在政务数据共享的渠道下归集到政务大数据中心或平台，再通过政务大数据中心推至公共数据运营平台。有的地区还在政务大数据中心与公共数据运营平台之间设置了公共数据服务平台，以实现公共数据运营域与政务数据共享域的相对区隔。虽然是整体授权，但是数据从政务大数据中心推送至公共数据运营平台时，一般并非一次性整体推送，很多地区会定期对运营机构申请的数据进行审核，通过审核一批就推送一批。

二、分领域授权

分领域授权就是一级政府（或者一级政府的行业主管部门）分领域按照统一的要求，将各领域的公共数据授权给运营机构进行加工运营，形成可以向市场供给的公共数据资源。分领域授权的具体实施在不同的地方也存在较大差别。主要的差别在于谁作出授权和谁接受授权。

分领域授权的第一种方式是，由各行业主管部门分别向同一个公共数据运营机构（公共数据运营平台建设运营方）进行授权。

这种方式下，公共数据授权运营机构是唯一的。这样做的好处一是可以发挥各行业主管部门对本领域数据市场化开发利用的主体责任，也有利于行业主管部门对授权运营的管理；二是统一的运营机构获得来自不同领域的公共数据，可以进行融合整理，形成更有价值的公共数据产品供市场主体进一步开发利用。可能的不利之处在于，各部门对公共数据授权运营的积极性有不同，可能造成某些领域即便有丰富的数据资源，也得不到很好地开发利用。

第二种方式是各行业主管部门各自向本领域的公共数据运营机构授权，数据主管部门进行统筹和监督管理。

在这种方式下，每个领域的公共数据运营机构都可能不同，各行业主管部门按照统一的规则分别进行授权，数据运营机构获得授权后，在统一的公共数据运营平台对获得授权的数据进行初步处理，再由市场化的开发机构进行深度的开发利用。在这种方式下，公共数据运营平台有一个单独的运营机构，这个机构仅负责运营平台的建设运营，不参与公共数据的运营和开发。与第一种方式相比，这种方式的有利之处是可以避免形成公共数据授权运营的垄断，不利之处是不便于进行公共数据的融合开发利用。

第三种方式是由数据主管部门分别向不同领域的数据运营机构进行授权。即，面向不同领域的授权是从政府的同一个出口作出的，只是授权的内容和对象分了领域。

有的地区在实践中还存在这两种方式并存的情况，除数据主管部门可以作出授权外，也允许个别确有实际需要的部门按照统一规则进行授权。

三、依场景授权

依场景授权就是围绕具体应用场景的数据需求，将该应用场景所需的公共数据授权给运营机构进行加工运营，授权的数据范围相对较小。依场景授权模式下，谁作出授权和谁接受授权与分领域授权相似，也存在多种情况。

四、小结

这三种授权运营模式最直接的区别就是授权运营的数据范围。很显然，从整体授权到依场景授权，数据范围是逐步缩小的，但也不排除有些数据应用场景可能需要来自不同领域的数据，因此分领域授权虽然数据范围应该比依场景授权更大，但两者并非包含关系。此外，有的地区虽然授权运营的实施机构与运营机构签署了授权运营协议，但是在具体数据供给时会采用一场景一审议的方式，这种模式实际上是整体授权与依场景授权的结合体。在实践中，不应受限于某一种模式，要根据实际需要灵活运用多种模式最大限度地将公共数据的价值释放出来。

文章作者：余坦，广东数字政府研究院院长。

来源：广东数字政府研究院公众号